صفحه نخست >> اقتصادی تعداد نظرات: 0

گذاری بر رد پای نفت در بودجه دولت طی برنامه چهارم توسعه کشور

محاسبه میزان منابع نفتی در بودجه عمومی ایران برخلاف ظاهر ساده آن، کاری پیچیده و نیاز به تسلط کافی بر لایه های تو در توی بودجه عمومی کشور دارد به گونه ای که منابع نفتی بودجه عمومی نه در یک ردیف بلکه در ردیف های متعدد و با نام های مختلف درج شده است.

کد خبر: 182

فرزانه احمدیان/ موضوع نفت و چگونگی مدیریت درآمدهای نفتی در برنامه چهارم توسعه همانند برنامه سوم مورد توجه سیاست گذاران قرار داشت و از این رو در طول برنامه چهارم توسعه، ساختار حساب ذخیره ارزی، با وجود برخی تغییرات، حفظ شد. از جمله این تغییرات آن بود که هئیت وزیران اختیارات هئیت امنای حساب ذخیره ارزی را به کمیسیون اقتصادی دولت محول نمود. دولت وقت دلیل این اقدام را اصلاحات ساختاری، حذف مجاری موازی تصمیم ­گیری، تسریع انجام وظایف و مأموریت­های دولت ذکر نمود، اما بسیاری از اقتصاددانان این کار را به منزله پایان کار حساب و مغایر با قانون مصوب ارزیابی نمودند. آن­ها معتقد بودند این کار، برداشت­های بی­رویه از حساب ارزی را برای دولت تسهیل می­کند.

طبق گزارش مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلت نظام، مجموع منابع مصوب در قانون برنامه چهارم توسعه برای این ۴ سال رقمی برابر با ۶۴ میلیارد و ۱۹۷ میلیون دلار در نظر گرفته شده بود. ۸۷ میلیارد و ۹۵۲ میلیون دلار به عنوان افزایش منابع ارزی در قوانین بودجه منظور و ۵۲ میلیارد و ۹۰۰ میلیون دلار نیز از حساب ذخیره برداشت شده است. در مجموع کل منابع ارزی استفاده شده از سوی دولت در بودجه این چهار سال ۲۱۰ میلیارد و ۴۹ میلیون دلار رسید. آن هم در شرایطی که مجموع مبالغ حاصل از صادرات نفت و گاز کشور در این چهار سال ۲۷۱ میلیارد و ۲۵ میلیون دلار بوده است.

در واقع حساب ذخیره ارزی در بررسی­هایی که توسط نهادهای بین ­المللی انجام شده امتیاز اندکی را کسب نموده است. بر اساس گزارش های مؤسسه پترسون[۱] نهادی پژوهشی است که عملکرد کشورها را در چگونگی مدیریت درآمدهای حاصل از منابع طبیعی ارزیابی می کند، کشورها از یک تا ۱۰۰ رده­بندی شده اند. براین اساس در سال ۲۰۱۰، نروژ ۹۷، امریکا ۹۵، نیوزیلند ۹۴ و کانادا ۹۲ بالاترین رتبه را داشته و حساب ذخیره ارزی ایران رتبه ۲۹ (که با رتبه الجزایر و نیجریه برابری می­کند) را به خود اختصاص داده است.

همچنین در سال ۲۰۰۷، مؤسسه صندوق ثروت حاکمیتی براساس فعالیت ­ها و اصول پذیرفته شده عمومی، اصول سانتیاگو را بنیان نهاد که براساس آن به سنجش صندوق ثروت حاکمیتی می­پردازد. طبق این اصول ایران رتبه ۳۲ را به خود اختصاص داده که با الجزائر و بحرین برابری می­کند. حال آنکه نروژ و صندوق آلاسکا به ترتیب با امتیاز ۹۸ و ۹۶ در بالاترین رده جدول قرار دارند.

در حقیقت چنانچه بخواهیم نحوه عملکرد حساب ذخیره ارزی را طی برنامه سوم و چهارم توسعه مشاهده کنیم، نمودار (۱) به خوبی گویای نحوه آن از زمان تأسیس تا سال ۱۳۸۹ می باشد. در واقع عملکرد نامناسب حساب ذخیره ارزی به گونه ای بود که با برداشت های بی رویه دولت، دارایی های این حساب از سال ۱۳۸۶ رو به کاهش گذاشت و در سال های ۱۳۹۰ به بعد، موجودی این صندوق تقریباً نزدیک به صفر است.

نفت1

نمودار (۱) موجودی حساب ذخیره ارزی طی سال ۱۳۸۴-۱۳۹۱

نمودار (۱) نشان می­دهد که در سال ۸۴، در این حساب ۱۰ میلیارد، سال ۸۵، ۹ میلیارد، سال ۸۶، ۲۳ میلیارد، سال ۸۷، ۱۳ میلیارد، سال ۸۸، ۲ میلیارد و سال ۸۹، ۲۴ میلیون دلار موجودی این حساب بوده است. این نشان می­دهد که طی این سال­ها از این حساب کاملاً برداشت می­شده و براین اساس نتوانسته به اهداف مورد نظر خود دست یابد.

به گزارش مرکز پژوهش های مجلس، از سال ۱۳۷۹ تا سال ۱۳۸۸ بیش از ۱۶۰ میلیارد دلار به حساب مذبور واریز شده است که از این میزان حدود ۱۰ درصد به عنوان تسهیلات، به بخش غیر دولتی اختصاص یافته است و به جز اندک موجودی نقدی باقی مانده در حساب، مابقی (عمدتاً با مجوز مجلس شورای اسلامی) توسط دولت به مصرف رسیده است!

در واقع محاسبه میزان منابع نفتی در بودجه عمومی ایران برخلاف ظاهر ساده آن، کاری پیچیده و نیاز به تسلط کافی بر لایه های تو در توی بودجه عمومی کشور دارد به گونه ای که منابع نفتی بودجه عمومی نه در یک ردیف بلکه در ردیف های متعدد و با نام های مختلف درج شده است. همچنین قوانین متعددی در کشور وجود دارد که هر کدام مجوزی برای استفاده بخش دولتی از منابع نفتی صادر کرده اند و بدون توجه به آنها تعیین میزان دقیق وابستگی بودجه به نفت امکان پذیر نیست.

در حقیقت حساب ذخیره ارزی از سال ۱۳۷۹ در کشور آغاز به کار کرد که برداشت های دولتی از این حساب چه در قالب بودجه عمومی و چه خارج از آن درصد وابستگی بخش دولتی به نفت را تحت تأثیر قرار می دهد. علاوه بر آن، در سال های برنامه چهارم توسعه با طراحی سازوکار جدیدی برای رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران مناسبات جدیدی بر اقتصاد ملی کشور حاکم شد و بودجه شرکت ملی نفت ایران از بودجه عمومی جدا شد و منابع اختصاص یافته به آن در سرجمع منابع عمومی کشور محسوب نشده است. هر چند که اطلاعات رسمی از این منابع در دسترس نیست اما در جدول (۱) سهم شرکت نفت در سال های مختلف نمایش داده شده است.

از سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۹ حدود ۵۷ میلیارد دلار از منابع نفتی از این طریق در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار گرفته است که در محاسبات بودجه بخش دولتی به نفت لحاظ نمی شود. البته لازم به توضیح است که در سال های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ سهم شرکت ملی نفت ایران فقط از نفت خام تولیدی منظور شده ولی در سال ۱۳۸۹ سهم شرکت از سر جمع تولید نفت خام و میعانات گازی حساب شده است.

 نفت3

جدول (۱) سهم شرکت نفت در بخش های میادین نفتی و میادین مشترک و دریایی از بودجه دولت (۱۳۸۴-۱۳۸۹)

منبع: قانون بودجه سال های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۹ و محاسبات مرکز پژوهش های مجلس

در حقیقت دولت در سال های اجرای برنامه چهارم بارها با ارائه لایحه به مجلس از این حساب برداشت کرده بود و استدلالش نیز همواره این بوده است که موجودی حساب ذخیره ارزی را صرف طرح های توسعه ای و عمرانی در سراسر کشور می کند. اما بر اساس آمار موجود، دولت بارها از حساب ذخیره ارزی برای تأمین کسری بودجه جاری خود همچون واردات بنزین و کالاهای اساسی استفاده نموده است و این از جمله مشکلات عملکردی دولت در قبال این حساب بود.

همچنین بر اساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس مشکل عملکردی دیگر حساب ذخیره ارزی، این است که حدود ۱۰ درصد از موجودی حساب به بخش غیر دولتی اعطا شد که طبق گزارش های موجود، حدود ۵۰ درصد از اقساط سررسید شده نیز معوق شده است. در واقع نتایج عملکرد حساب ذخیره ارزی نشان می دهد که ایجاد توسعه درونزا و رهایی از وابستگی به درآمدهای نفتی، طی دهه ۸۰ در عمل اتفاق نیفتاد.

نفت2

نمودار (۲) سهم نفت در تولید ناخالص داخلی (۱۳۸۶-۱۳۹۰)

همانطور که در نمودار (۲) مشاهده می شود، سهم نفت با وجودی که طی سال های مورد نظر از ۲/۱۰ درصد به ۹/۸ درصد کاهش یافته است اما این روند کاهشی به کندی صورت گرفته است؛ این در حالی است که مطابق برنامه های صورت گرفته در برنامه چهارم توسعه کشور و بر اساس وظایف تعریف شده برای حساب ذخیره ارزی، این نسبت می بایست کمتر از این میزان می بود که به دلیل عملکرد نامناسب حساب ذخیره ارزی، اهداف سیاست گذاران در استقلال اقتصاد کشورمان از درآمدهای نفتی همانند سال های پیش از تشکیل حساب ذخیره ارزی محقق نشد.

البته باید توجه داشت که میزان وابستگی بودجه عمومی کشور به نفت، در نمودار (۳) با وضوح بیشتری قابل مشاهده می باشد. همان­طور که در این نمودار مشاهده می شود، طی سال های ۱۳۸۰-۱۳۹۱، به طور میانگین بیش از ۵۰ درصد درآمدهای ارزی صرف تأمین درآمدهای مورد نیاز بودجه عمومی دولت بوده است.

نفت4

نمودار (۳) سهم نفت در تأمین بودجه عمومی دولت

محاسبات صورت گرفته نشان می دهد هر چند درصد وابستگی بودجه به نفت در سال های اخیر اندکی کاهش یافته اما همچنان بیش از ۵۰ درصد منابع بودجه عمومی، نفتی است. در واقع منابع ناشی از نفت از طریق ردیف های متعددی وارد بودجه عمومی دولت شده است که به آنها توجهی نمی شود و یا قرار نیست توجهی بشود!

بر اساس آمار موجود، وابستگی بودجه عمومی به منابع نفتی در سال ۱۳۷۹، در حدود ۶۸% بود. این مقدار به تدریج کاهش یافت و در سال ۱۳۸۳ به پایین ترین رقم در بازه زمانی ۱۳۷۹-۱۳۸۹ یعنی ۴۳/۳ % رسید. از سال ۱۳۸۴ وابستگی بودجه به نفت افزایش یافت به گونه ای که در سال ۱۳۸۵ به بالاترین میزان خود یعنی ۶۹/۶% رسید. این نسبت در سال ۱۳۸۹ حدود ۵۱/۸% و در سال ۱۳۹۱ حدود ۵۰ درصد اعلام شده است. همچنین بر اساس آمار موجود، در سال های اخیر، حجم عظیمی از منابع نفتی وارد بودجه عمومی کشور شده است؛ به گونه ای که میزان استفاده از منابع نفتی در سال ۱۳۹۱ بیش از ۱۰ برابر سال ۱۳۷۹ بوده است.

در واقع حساب ذخیره ارزی در دستیابی به اهداف خود یعنی نوسان زدایی ناموفق بود. همچنین در تقویت بخش خصوصی در رشد و توسعه اقتصادی ناموفق بود. به نظر می رسد یکی از دلایلی که سبب شد حساب ذخیره ارزی نتواند به وظیفه خود عمل کند و پشتوانه ای برای توسعه اقتصادی کشور شود، اشکالات موجود در قانون برنامه و ساز و کارهای تصمیم گیری و نحوه عملکرد این حساب بوده است.

در مجموع برخی اشکالات حساب ذخیره ارزی به شرح زیر بود:

-         مجاز بودن استفاده از وجوه حساب ذخیره ارزی برای تأمین مصارف بودجه عمومی دولت (طبق شرایطی)؛

-         عدم وجود ارکان مستقل برای سیاست گذاری، اجرا و نظارت در رابطه با منابع و مصارف؛

-         تداخل نقش تثبیتی و نقش توسعه ای حساب؛

-         اصلاح پی در پی مواد قانونی مربوطه و عدم پایبندی قوه مجریه و قوه مققنه در دوره های مختلف به مصوبات قانونی؛

-         شفاف نبودن مسئولیت بانک ها و تداخل آن با مسئولیت های هیأت امنای حساب ذخیره ارزی در رابطه با طرح های بزرگ؛

-         و عدم امکان حسابرسی مستقل (گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۳۹۲).

و همین اشکالات منجربه این شد که کارکرد حساب ذخیره ارزی در برنامه پنجم نسبت به برنامه های سوم و چهارم بسیار محدودتر شود و وظیفه ی صیانت از درآمدهای نفتی و به کارگیری بهینه آنها در اقتصاد کشور به صندوق توسعه ملی محول شود.

 


[1] . Peterson Institute

نظرات بینندگان

ارسال نظر