صفحه نخست >> اقتصادی تعداد نظرات: 0

تحلیلی از جایگاه و تکالیف نظام بانکی در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394

آیا لایحه بودجه 94 می تواند تغییرات اساسی در نظام بانکی ایجاد کند؟

مصطفی غیاثی کارشناس حوزه‌ی بانکی

یکی از مسائل مهم نظام بانکی این است که به منظور جهت دهی درست در مصرف منابع و سپرده‌های شبکه بانکی و نظارت بر نحوه تخصیص آنها، قانونگذار با تشخیص ضرورت ها و اولویت-هایی، تکالیفی را در خصوص نحوه اعطای بخشی از تسهیلات مشخص نماید، چراکه عدم مقرراتگذاری در نحوه تخصیص این منابع موجب تخصیص های غیربهینه و غیرضرور می شود.در این مقاله به بررسی تکالیف نظام بانکی در بودجه 94 پرداخته می شود

کد خبر: 6011

یکی از اهداف بودجه‌های سنواتی، ارائه‌ی ابزارهای سیاست مالی کوتاه‌مدت برای پیشبرد اهداف بودجه و اهداف برنامه‌ی توسعه است. در خصوص اینکه آیا اساساً در بودجه‌های سنواتی باید برای نظام بانکی تکالیفی را آورد یا خیر، دو رویکرد وجود دارد. رویکرد نخست بر این باور است که به‌منظور دستیابی به اهداف نظام بانکی در خصوص تأمین مالی کارآمد بخش‌های اقتصادی، نباید تکالیف و دستورهایی از جنس تبصره‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای به شبکه‌ی بانکی در خصوص نحوه‌ی تخصیص منابع داخلی و قرض‌الحسنه‌، کیفیت و نوع وثایق بانکی و... تحمیل شود.

 
رویکرد دوم بر این باور است که به دلیل وجود برخی عملکردهای ناکارای نظام بانکی در تأمین مالی، به‌خصوص حمایت مالی از بخش‌های تولیدی در اقتصاد و همچنین انحراف منابع شبکه‌ی بانکی به سمت بنگاه‌داری و شرکت‌داری بانک‌ها، ضروری است احکام مشخصی برای تخصیص منابع مالی بانک‌ها به بخش‌ها یا حوزه‌های اولویت‌دار صورت بگیرد. در خصوص این دو جهت‌گیری، دلایل رد یا قبول فراوانی وجود دارد، ولی آنچه در خصوص تکالیف شبکه‌ی بانکی می‌توان بیان نمود، این است که اولاً کمتر اقتصادی در دنیا وجود دارد که با شعار رقابت و آزادی عمل بانک‌ها، هیچ‌گونه تکلیف یا مقررات نظارتی بر نحوه‌ی عملکرد بانک‌ها نداشته باشد. به‌خصوص پس از بحران مالی 2008، مقررات و استانداردهای نظارتی سخت‌گیرانه‌ای بر کیفیت عملکرد بانک‌ها وضع شده است، ولی مسئله‌ی مهم، نوع تکالیف و استانداردهای تضمین‌کننده‌ی کارایی بانک‌هاست.
 
 
ابعاد نظام بانکی در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394 عبارت است از:
 
تکالیف شبکه‌ی بانکی
 
در خصوص تسهیلات تکلیفی و ایجاد تکالیفی برای منابع شبکه‌ی بانکی، دو دیدگاه وجود دارد. دیدگاه نخست مخالف ایجاد تکلیف برای بانک­ها در خصوص مصارف قرض­الحسنه و منابع داخلی بانک‌هاست و بیان می­دارد بانک­ها باید در اعطای این تسهیلات، آزادی عمل داشته باشند و نباید از طرف قانون‌گذار، مجبور به ایفای تعهدات مالایطاق شوند. دیدگاه دیگر بیان می‌دارد که ضروری است به‌منظور جهت­دهی درست در مصرف منابع و سپرده‌های شبکه‌ی بانکی و نظارت بر نحوه‌ی تخصیص آن‌ها، قانون‌گذار با تشخیص ضرورت­ها و اولویت­هایی، تکالیفی را در خصوص نحوه‌ی اعطای بخشی از تسهیلات مشخص نماید؛ چراکه عدم مقررات‌گذاری در نحوه‌ی تخصیص این منابع، موجب تخصیص­های غیربهینه و غیرضرور می­شود. البته کیفیت و نحوه‌ی ایجاد تکالیف و مقررات بودجه‌ای در این زمینه، حائز اهمیت است. یکی از این موارد که همه‌ساله در بودجه برای آن‌ها مصارفی تعیین می‌گردد، سپرده‌های قرض‌الحسنه‌ی شبکه‌ی بانکی است. نحوه‌ی تخصیص و مصرف منابع قرض‌الحسنه بانک‌ها همواره یکی از مسائل نظام بانکی بوده است که آیا این منابع به‌صورت هدفمند و کارا تخصیص داده می‌شود یا خیر. علاوه بر مصارف قرض‌الحسنه برای ازدواج، اشتغال مددجویان و... تکالیفی نیز برای تأمین مالی برخی حوزه‌ها، از جمله مقرراتی در خصوص وثایق بانکی و مسئولیت‌ها و اختیارات بانک‌ها، وضع می‌گردد.
 
بخش زیادی از تأمین مالی بخش‌ها و حوزه‌های مصرفی و تولیدی در تکالیف بودجه‌ای برعهده‌ی شبکه‌ی بانکی است که شامل احکام مربوط به میزان و نحوه‌ی تخصیص منابع قرض‌الحسنه به گروه‌های مختلف، ازدواج، کمیته‌ی امداد امام خمینی (ره)، سازمان زندان‌ها و تسهیلات از منابع داخلی بانک‌ها به دانشگاه‌ها، بخش کشاورزی و سایر بخش‌هاست که در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394، در تبصره‌های 4، 5، 7، 11، 13، 15، 16 و... دیده می‌شود.
 
تسهیلات بانکی در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394
 
یکی از این مواردی که همه‌ساله در بودجه برای آن‌ها مصارفی تعیین می‌شود، سپرده‌های قرض‌الحسنه‌ی شبکه‌ی بانکی است. نحوه‌ی تخصیص و مصرف منابع قرض‌الحسنه‌ی بانک‌ها همواره یکی از مسائل نظام بانکی بوده است که آیا این منابع به‌صورت هدفمند و کارا تخصیص داده می‌شود یا خیر. علاوه بر مصارف قرض‌الحسنه برای ازدواج، اشتغال مددجویان و... تکالیفی نیز برای تأمین مالی برخی حوزه‌ها، از جمله مقرراتی در خصوص وثایق بانکی و مسئولیت‌ها و اختیارات بانک‌ها وضع می‌گردد.
 
مواد زیر در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394 در خصوص تکالیف بانک‌ها در ارائه‌ی تسهیلات پیشنهاد شده است:
 
 
تبصره‌ی 16، بند (ب):بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است از طریق بانک‌های دولتی نسبت به تأمین و پرداخت تسهیلات به مبلغ چهارده هزار و چهارصد میلیارد ریال از محل پس‌اندازهای قرض‌الحسنه با در نظر گرفتن دوره‌ی تنفس دوساله و در اقساط ده‌ساله برای ازدواج جوانان و جهت اشتغال مددجویان سازمان زندان‌ها و... اقدام نماید.
 
تبصره‌ی 16، بند (ج): بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است سی هزار میلیارد ریال مانده‌ی تسهیلات قرض‌الحسنه‌ی بانکی و رشد منابع مزبور را به تفکیک بیست هزار میلیارد ریال به کمیته‌ی امداد امام خمینی (ره) و ده هزار میلیارد ریال به سازمان بهزیستی کشور با معرفی دستگاه‌های ذی‌ربط به مددجویان تحت پوشش و کارفرمایان طرح‌های مددجویی پرداخت نماید.
 
تبصره‌ی 16، بند (ح): به‌منظور پرداخت تسهیلات جهت اشتغال مددجویان سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور، مبلغ پنج هزار میلیارد ریال از محل منابع تسهیلاتی نظام بانکی تخصیص داده می‌شود. سود تسهیلات مذکور از محل منابع پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه‌ی سال 1394 کل کشور تأمین و توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در وجه بانک عامل پرداخت خواهد شد. دستورالعمل مربوط توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با همکاری وزارت دادگستری تدوین و پس از تصویب شورای پول و اعتبار، به بانک‌های عامل ابلاغ خواهد شد.
 
تبصره‌ی 15، بند (د): بانک مرکزی موظف است از طریق بانک‌های عامل در سال 1394، تسهیلاتی را بهتعدادیک‌صد هزارنفر از جانبازان و... براساس قانون الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات به وراث جانبازان و آزادگان متوفی مصوب 22 فروردین 1380 (واجدین شرایط) برای خرید یا ساخت مسکن اعطا نماید و...
تبصره‌ی 13، بند (د): به دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی اجازه داده شده است در راستای تکمیل طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، نسبت به اخذ تسهیلات بانک‌ها اقدام نموده و با تنفس یک‌ساله، نسبت به بازپرداخت اقساط از محل درآمد اختصاصی خود، اقدام نمایند.
 
تبصره‌ی 11، بند (ب): بانک مرکزی از طریق بانک‌های عامل مکلف شده است تسهیلات لازم برای خرید گندم، جو، ذرت و دانه‌های روغنی، تولید داخلی تا سقف یک‌صد و چهل هزار میلیارد ریال را از محل منابع داخلی بانک‌ها قبل از شروع فصل برداشت، در اختیار نهادهای ذی‌ربط قرار دهد.
 
تبصره‌ی 11، بند (و): الزام بانک‌ها و مؤسسات مالی جهت امهال سه‌ساله‌ی بازپرداخت تسهیلات کشاورزی که دچار خسارت خشک‌سالی یا سرمازدگی یا آفات و... شده باشند؛ مشروط به تأمین بار مالی اضافی از محل اعتبارات ماده‌ی 12 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور.
 
تبصره‌ی 7، بند (د): بانک‌ها مجازند در سال 1394، اسناد رسمی اراضی کشاورزی محل اجرای طرح‌های کشاورزی و صنایع تکمیلی کشاورزی و اسناد رسمی منازل روستایی را به‌عنوان وثیقه‌ی وام‌های بخش کشاورزی و روستایی بپذیرند.
 
در خصوص تکالیف اعطای تسهیلات شبکه‌ی بانکی در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394، چند نکته و ملاحظه وجود دارد که عبارت‌اند از:
 
1.تکلیف کردن بانک‌ها به اعطای تسهیلات به بخش‌های خاص، هرچند می‌تواند مفید باشد، لیکن تا زمانی که ابزارهای نظارتی کافی در اختیار بانک مرکزی و سایر دستگاه‌های نظارتی وجود نداشته باشد و نظارت سیستمی (مبتنی بر سامانه‌های بانکداری) بر اعطای تسهیلات بانک‌ها به‌طور کامل امکان‌پذیر نباشد، تصویب چنین قوانینی نمی‌تواند مشکلات تسهیلات بانکی را حل نماید. آنچه مهم‌تر است و زیرساخت نظارت بر بانک‌ها را فراهم می‌کند، پیاده‌سازی کامل سیستم در بانک مرکزی و بانک‌هاست.
 
2.در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394، نسبت به سال‌های گذشته، کمیت تسهیلات تکلیفی کاهش جزئی داشته و نوع این تکالیف نیز از حیث الزام‌آور بودن و یا ورود به مسئولیت‌ها و اختیارات بانک‌ها، نسبت به سال‌های گذشته، تغییراتی داشته است که نشان می‌دهد نظام بانکی در لایحه‌ی بودجه‌ی امسال، تکالیف الزامی کمتری در حوزه‌ی‌ تصمیم‌گیری اعتباری دارد.
 
 
3.براساس آخرین آمار بانک مرکزی منتهی به 31 شهریور 1393، مانده‌ی سپرده‌ی قرض‌الحسنه‌ی شبکه‌ی بانکی (با کسر سپرده‌ی قانونی) برابر با 275،979 میلیارد ریال است که نسبت به سال‌های گذشته، رشد منفی داشته است. همچنین سهم سپرده‌های قرض‌الحسنه‌ی پس‌انداز از 11 درصد در سال 1384، به 5 درصد در خردادماه 1393 کاهش یافته است.[1] بر این اساس، حجم تسهیلات تکلیفی در بودجه باید با ملاحظه‌ی رشد منابع قرض‌الحسنه صورت گیرد.
 
4.مهم‌ترین بخش تسهیلات قرض‌الحسنه از نظر تطابق با سیاست‌های کلی (سیاست‌های کلی جمعیت و سایر راهبردهای کلان)، تسهیلات ازدواج است. نگاهی به آمار متقاضیان تسهیلات ازدواج و محدودیت منابع قرض‌الحسنه در یکی دو سال گذشته، حاکی از آن است که منابع درنظرگرفته‌شده در لایحه‌ی بودجه (تبصره‌ی 16، بند ب) مکفی نبوده و دولت نیز به‌جز منابع شبکه‌ی بانکی، منبعی را پیش‌بینی نکرده است. بنابراین منابع درنظرگرفته‌شده در لایحه نمی‌تواند در سال آتی، مشکل تسهیلات ازدواج را حل نماید.
 
 
5.در خصوص تصویب پیشنهادی مبنی بر اعطای تنفس برای بازپرداخت تسهیلات بانکی (همچون بند د تبصره‌ی 13) به دلایلی چون فشار آمدن به منابع داخلی و سپرده‌های بانکی، معطل شدن منابع و ایجاد محدودیت برای اعطای تسهیلات مجدد و... از پشتوانه‌ی کارشناسی برخوردار نیست. مضافاً اینکه در شرایط عادی، امکان تنفس، بسته به وضعیت بانک و پروژه وجود دارد، ولی اینکه در قانون به نحو الزام آورده شود، دیگر به وضعیت بانک و امکان یا عدم امکان تنفس در بازپرداخت ارتباط نخواهد داشت.
 
افزایش سرمایه‌ی بانک‌های دولتی در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394
 
تقویت بانک‌ها از نظر افزایش قدرت تسهیلات‌دهی آن‌‌ها، یکی از رویکردهای بسته‌ی سیاستی دولت برای خروج از رکود بود. افزایش سرمایه‌‌ی بانک‌ها، ضمن بهبود نسبت کفایت سرمایه، توان اعتباردهی این بانک‌ها را افزایش می‌دهد. بهبود نسبت کفایت سرمایه باعث می‌شود تا از یک‌سو سقف اعطای تسهیلات و نقدینگی موجود در بانک افزایش یابد و از سوی دیگر، توانایی بانک در افزایش دارایی‌های ریسکی (اعطای تسهیلات موزون به ریسک) بالا رود.
 
در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394، برای تقویت بانک‌های دولتی منابع مختلفی به‌منظور افزایش سرمایه‌ی این بانک‌ها در نظر گرفته شده است که از جمله‌ی آن‌ها می‌توان به مازاد درآمدهای نفتی، وجوه حاصل از واگذاری سهام دولت، وجوه برگشتی از تسهیلات حساب ذخیره‌ی ارزی و وجوه اداره‌شده، اشاره نمود. در لایحه‌ی رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (خروج از رکود) نیز چند راه برای این هدف پیش‌بینی شده است که شامل بازپرداخت وام‌های حساب ذخیره‌ی ارزی، استفاده از مانده‌ی وجوه اداره‌شده و نیز فروش دارایی‌های مازاد می‌‌شود.
 
در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394، بندهای زیر به‌منظور افزایش سرمایه‌ی بانک‌ها در نظر گرفته شده است:
 
1. بند (ق) تبصره‌ی 3: پنج هزار میلیارد ریال وجوه حاصل از واگذاری باقی‌مانده‌ی سهام دولت در بانک‌ها و بیمه‌های مشمول.
2. بند (ح) تبصره‌ی 5: منابع برگشتی از عاملیت بانک‌ها در حساب ذخیره‌ی ارزی پس از تسویه‌ی بدهی دولت به این بانک‌ها.
3. بند (الف) تبصره‌ی 7: مانده‌ی وجوه اداره‌شده.
4. بند (ن) تبصره‌ی 2: اختصاص بخشی از افزایش درآمد حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی نسبت به درآمد پیش‌بینی‌شده.
 
در خصوص افزایش سرمایه‌ی بانک‌ها در لایحه‌ی بودجه‌ی 94، چند نکته وجود دارد که عبارت‌ است از:
 
برخی از منابع درنظرگرفته‌شده همچون مازاد درآمدهای نفتی، منابع برگشتی از حساب ذخیره‌ی ارزی برای افزایش سرمایه‌ی بانک‌های دولتی در لایحه‌ی بودجه از اتقان و استحکام لازم برخوردار نبوده و منابع اطمینان‌بخشی نیستند.
 
 با وجود آنکه سرمایه‌ی بانک می‌تواند به‌عنوان ضربه‌گیر عمل کند، اما اضافه‌ی برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی، نشان می‌دهد که ضربه‌گیر بانک‌های کشور اضافه‌ی برداشت از بانک مرکزی است و نه سرمایه. لذا افزایش سرمایه‌ی بانک‌ها هرچند در کوتاه‌مدت می‌تواند حرکت مثبتی در بانک‌های دولتی ایجاد نماید، ولی رویه‌ی بانک‌ها در مدیریت اعتباری نامطلوب است و موجب از بین رفتن اثرات مثبت افزایش سرمایه‌ی بانک‌ها می‌شود.
 

  

نکته‌ی حائز اهمیت در افزایش سرمایه‌ی بانک‌ها این است که اگر این افزایش سرمایه همراه با تقویت ابعاد نظارتی و اصلاح قوانین و مقررات مربوطه نباشد، نه تنها کارایی ندارد، بلکه ضمن از بین رفتن منابع، مشکلات موجود نظام بانکی را در زمینه‌ی ارائه‌ی تسهیلات به بخش‌های مولد، معوقات بانکی و... دوچندان خواهد کرد.
 
وجوه اداره‌شده در شبکه‌ی بانکی
 
وجوه اداره‌شده اعتباراتی است که طی قراردادهای منعقدشده، در اختیار بانک عامل به‌منظور تخصیص با اهداف معین قرار می‌گیرد. هدف از اختصاص وجوه اداره‌شده در متن قوانین بودجه‌ی سالانه، ﺳﺮﻣﺎﻳﻪ‌ﮔﺬاری در راستای ﺗﻮﺳﻌﻪ‌ی کشور و محرومیت‌زدایی است و این وجوه از محل منابع عمومی تخصیص داده می‌شوند. بنابراین رصد و ارزیابی نتایج عملکرد این وجوه اهمیت می‌یابد. براساس ماده‌ی (7) قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت، کلیه‌ی اعتباراتی که تحت عنوان وجوه اداره‌شده در قوانین برنامه و بودجه منظور می­شود، بعد از پرداخت به سیستم بانکی و مؤسسات اعتباری، به هزینه‌ی قطعی منظور می­گردد. به همین دلیل، گزارش‌های تفریغ بودجه نیز به نحوه‌ی توزیع وجوه اداره‌شده نمی‌پردازد. به‌طور مشخص هیچ‌گونه گزارش جامعی از نحوه‌ی اعطای تسهیلات از محل وجوه اداره‌شده وجود ندارد. سود حاصل از وجوه مذکور و اقساط دریافتی ناشی از تسهیلات وجوه مذکور به حساب ویژه­ای در خزانه­داری کل واریز و عیناً در بودجه‌های سنواتی مجدداً برای تحقق اهداف مورد نظر، لحاظ خواهد شد.
 
در لایحه‌ی بودجه سال 1394 کل کشور، موارد زیر به‌عنوان عاملیت بانک‌ها در تخصیص وجوه اداره‌شده وجود دارد:
 
1. بند (هـ) تبصره‌ی 7: عاملیت بانک‌ها در تخصیص وجوه اداره‌شده جهت تقویت سرمایه‌گذاری و توسعه‌ی فعالیت‌های بخش خصوصی و تعاونی برای تأمین و تولید ماشین‌آلات و تجهیزات معدنی و بومی‌سازی تکنولوژی و بازسازی و نوسازی ماشین‌آلات موجود معادن کشور.
2. بند (ج) تبصره‌ی 11: عاملیت بانک‌ها در تخصیص وجوه اداره‌شده جهت توسعه و ارتقای بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات کشور و سطح فناوری و کیفیت تولیدات.
3. بند (الف) تبصره‌ی 7: افزایش سرمایه‌ی بانک‌های دولتی از محل وجوه اداره‌شده.
 
پیشنهادهای سیاستی
1.  براساس نکات و تحلیل ارائه‌شده در خصوص جایگاه نظام بانکی در لایحه‌ی بودجه‌ی 1394، چند پیشنهاد سیاستی ارائه می‌گردد که عبارت است از:
 
با توجه به کارایی پایین و عملکرد نه چندان مطلوب تکالیف و تبصره‌های ناظر بر تسهیلات تکلیفی، بهتر است نهادهای حاکمیتی به کمک بانک مرکزی رویه‌‌ی تسهیلات تکلیفی را از حالت تبصره‌ای در قانون بودجه به حالت ایجاد احکام ثابت و نظارت بر فرایندهای اعطای تسهیلات تغییر دهند.
 
2.  در خصوص برخی ضرورت‌ها همچون ارائه‌ی تسهیلات ازدواج و تسهیلات اقشار نیازمند، سیاست‌های مناسبی برای تأمین منابع مالی در کنار منابع شبکه‌ی بانکی اتخاذ گردد تا تکالیف متعدد نظام بانکی منجر به بی‌انضباطی در عملکرد بانک‌ها و اضافه‌ی برداشت از بانک مرکزی نگردد.
 
3. مجموعه‌ی احکام مرتبط با نظام پولی، ارزی و اعتباری به‌نحوی تنظیم گردد که اختیارات و مسئولیت‌های بانک مرکزی در سیاست‌گذاری و انتخاب ابزارهای مناسب سیاستی جهت کنترل تورم، ایجاد انضباط پولی تقویت شده و موجب سلطه‌ی سیاست مالی بر پولی نگردد.
 
4.هرگونه حکم یا پیشنهادی که منجر شود حل مشکلات مالی دولت از طریق تضعیف ارزش پول ملی صورت پذیرد، بهتر است از لایحه‌ی بودجه حذف گردد.*
   
 
پی نوشت
 

    

 [1]. نامه‌ی بانک مرکزی به شماره‌ی 235174/93، مورخ 3 آذر 1393، به مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
برهان//

نظرات بینندگان

ارسال نظر